850亿元的销售规模、同比增长102.4%——这是我国互联网彩票2014年的光荣业绩。然而，2015年伊始，互联网彩票却再一次遭遇了停售风波。
2月28日起，包括淘宝彩票、QQ彩票、彩票365、爱彩网、中国足彩网在内的50余家售彩网站相继发出公告，暂停彩票销售服务。
而获得互联网代理销售体育彩票试点资格、并赴美上市的互联网彩票平台500彩票网，虽然并未暂停相关彩票的销售，却也于2月28日发出公告，称“由于与中心合作关系调整及500彩票网系统升级，网站部分功能(合买、追号等功能)将受到影响，无法正常使用，待升级完成之后，网站各产品及功能将恢复正常”。
原本一片欣欣向荣的互联网彩票行业，其发展前景似乎被笼罩了一层阴影。
彩票中心“断货”引发停售
这次停售风波，要从春节前后的两份文件说起。
1月15日，财政部、民政部、国家体育总局联合下发《关于开展擅自利用互联网销售彩票行为自查自纠工作有关问题的通知》(以下简称“三部委通知”)，要求各省、自治区、直辖市财政、民政、体育行政部门负责组织系统内彩票销售机构进行自查自纠，检查范围包括彩票销售机构与未获得授权的在线销售代理商有关的商业协议、互联网彩票产品、彩票销售数据、互联网彩票销售渠道以及销售佣金等；相关自查自纠情况，需要于2015年3月1日前报送财政部、民政部、国家体育总局各一份。
在此基础之上，2月25日，国家体育总局下发了《体育总局关于切实落实彩票资金专项审计意见加强体育彩票管理工作的通知》，坚决纠正违规通过互联网销售体育彩票行为。
理解这两份文件对于整个彩票行业的意义，需要首先理清我国彩票的管理体系。
法治周末记者了解到，由于我国彩票是由国务院特许发行，因此有着一整套非常严格的管理体系——根据我国彩票管理条例的规定，财政部负责全国的彩票监督管理工作；民政部、国家体育总局分别负责福利彩票、体育彩票的管理工作；民政部和国家体育总局下又分别设立福利彩票管理中心和体育彩票管理中心，负责福彩和体彩的发行工作；而具体到彩票的销售，则由各省、自治区、直辖市依法设立的福彩、体彩销售机构，即各省级彩票中心，负责管理每个区域内的彩票销售。
“所有互联网彩票的销售，也都是由这些省级彩票中心，通过与相关网站的合作提供的。彩民通过互联网购买的彩票，都是各家互联网公司从合作的彩票中心出的票。”彩票业内人士王刚(化名)说。
中国彩票行业沙龙创始人苏国京表示，在这样的体系下，上述两则通知实际上是对彩票行业的最终销售渠道——各省级彩票销售中心加强了监管；各省级彩票中心为了满足监管机构要求、自查自纠存在的问题，在规定的最后时间截止点，暂停了自身销售彩种的互联网渠道提供，进而最终导致互联网彩票销售暂停。
而彩通咨询联合创始人李剑，将此次互联网彩票停售形象地比喻为“供应商断货”——各家互联网彩票销售网站或平台，就像一家家超市，而彩票就相当于这些超市的货物，各省级彩票中心则是这些“货物”的“供应商”：“由于监管需要，供应商需要进行内部整顿，无法再向超市提供货物了，因而造成了断货，超市这条销售渠道便无法开展相应的业务了”。
“事实上，此次互联网彩票停售风波，并不是彩票监管机构直接针对互联网彩票销售网站开展的，而是针对各省级彩票中心等彩票销售机构存在的一些违规现象，比如三部委通知中所说的‘擅自委托网络公司等单位(个人)，通过签订商业合同或协议等方式，从事代销或代购彩票业务’等情况的监管，影响到了互联网彩票业务的正常开展。”王刚解释。
过快发展致监管难以企及
互联网彩票的兴起，最早要追溯到2001年足彩在网上开始销售。
李剑告诉法治周末记者：“那时的互联网彩票销售，是通过在足彩论坛上收集彩民的购彩意向，再去投注站出票。伴随着一路的风风雨雨，互联网彩票在中国已经走过了15年。”
在王刚看来，互联网彩票销售渠道的不断开放，顺应了时代的发展潮流：“传统的彩票销售，都是以省为单位、由省级彩票中心负责区域内各个投注站彩票的销售、出票，所有彩民都只能通过实体投注站购买彩票。在互联网环境下，这种销售模式已经跟不上时代发展的需要了。互联网彩票销售渠道的开放，一方面更加便于彩民足不出户就能购买彩票，另一方面也有望打破部分彩种的地域限制。”
那为何在这个时点，国家相关机构再次收紧对互联网彩票的监管？李剑认为，主要原因在于，近几年互联网彩票销售发展的速度远远超过预期，相关监管措施无法跟上。
李剑表示，就彩通咨询近几年统计的数据来看，互联网彩票销量的增速都在100%左右，而彩票整体销量的增长仅有20%——互联网彩票销量的增速，是彩票行业整体增速的4至5倍；在此次停售之前，有将近300家网站或者代销公司通过互联网销售彩票，各大互联网公司或者网络平台，都或多或少从中分得一杯羹。
“这样快速的发展，看似好事，实际上也存在着一些隐患。由于我国有关监管部门并未对互联网彩票的销售制定明确、详细的监管措施，相关监管并不到位，无法达到监管机构所希望的效果。”李剑说。
李剑举例说到，比如彩票购买者是否年满18岁、网站实际卖出多少彩票、网站是与哪个省的彩票中心开展合作进行出票、各省级彩票中心与网站售彩的合作模式如何开展等……在现有状况下，监管部门都无法获悉以上信息的详细数据。
王刚也表示，由于管理手段并不明晰，在这样粗放式的环境下，互联网彩票发展很容易出现问题：“即便是目前各省级彩票中心都停止向不具备试点资格的互联网彩票销售渠道出票的情况下，仍有一些小网站‘顶风作案’、继续售卖彩票，更是反映出目前互联网彩票行业内可能存在的一些问题。”
王刚怀疑，目前那些没有试点资格、仍然在网上售卖彩票的网站，存在着“吃票”的违规情况。
所谓“吃票”，即彩民向某些不正规互联网彩票销售网站交钱购买彩票后，这些网站并不实际从彩票中心出票，这样就能够私吞彩民用来买彩票的资金；由于彩票的中奖率很低，这些私吞的资金，足以用来支付中奖彩民的奖金，而余下的费用，便成为这些网站的盈利来源；一旦遇上彩民中大奖、无法利用私吞购彩的资金来支付奖金时，这些网站则会利用各种方式(如出票时出现故障、没有销售记录等)赖账，甚至关闭网站。
“为了避免产生无法预料的问题，影响整个彩票行业的健康、有序发展，影响彩票的公信力，相关监管部门有必要在此时给互联网彩票降一降火，给监管部门留出足够的时间，思考如何做好相关工作、制定更加明确的规则。”李剑认为。
用市场手段打破发展瓶颈
“监管只是阵痛，从互联网彩票行业的长远发展考虑，这更是一个利好信号。”李剑对于此次风波的看法十分积极，而这也是业界的主流声音。
腾讯相关负责人在接受法治周末记者采访时，表达了类似的观点：“随着科技进步和移动互联网的发展，通过互联网和手机购买彩票逐渐为购彩者所接受并青睐。然而我们也关注到，行业内的违规事件时有发生，这已经成为了制约互联网彩票发展的阻碍。对此，我们呼吁并欢迎国家相关机构进行整顿和规范，并将积极配合相关部门推动行业的发展和优化。相信在未来，彩民将可以获得更加专业及安全的彩票服务。”
李剑分析称，由于我国互联网彩票行业的规则不甚明晰，导致目前很多优质资源和大量资本处于观望状态，不敢贸然进入这个市场：“而一旦通过监管措施的不断完善，明确了行业规则，那么互联网彩票的发展就将获得更优化的资源配置和资本参与，将使得整个市场更有活力。”
苏国京认为，虽然监管是必须的，但也不能简单以全面禁止作为解决方案：“互联网销售彩票只是彩票的一种销售方式，并非彩票发展中的核心瓶颈问题，只要制定好准入机制、公益金分配原则、实施细则并做到监管、规范有序，同时控制好资金、安全和防沉迷等风险，规范网络售彩并非难事。”
谈到互联网售彩的破局时，苏国京表示：“其实我认为，只要严格按照彩票管理条例，就可以解决这个问题：条例中明确规定了各省彩票中心只是销售单位，是唯一具有销售功能的部门；如果能将目前处于很尴尬境遇的事业编制的省彩票中心转型为企业，互联网售彩问题可能就迎刃而解了，这也是在现行体制和框架下具有实际操作意义的措施。”
“中国互联网彩票应在规范、严格监管、充分保护彩民权益的前提下，在发展中解决问题。市场经济优胜劣汰的功能将逐步显现。”苏国京说。
